关于我区地方储备粮管理情况的调研报告

自治区粮食和物资储备局党组书记、局长  吴宇雄

2019年7月26日

为了解我区地方储备粮管理工作情况，守住管好“广西粮仓”，根据“不忘初心、牢记使命”主题教育工作安排，立足新时代新职责新使命，2019年6月24日、7月1日至4日，我带队分别前往百色市、贵港市就地方储备粮管理有关情况进行调研，分别听取了百色市、贵港市发展改革委（粮食局）和田东县发展和改革局、贵港市港北区和港南区粮食局的工作汇报，视察了百色粮食储备库、广西田东粮食储备库有限公司、益海嘉里（贵港）粮油食品有限公司、贵港市三禾米业有限公司等，并就如何完善我区地方储备粮工作与当地发改、粮食、公司等有关部门、企业的负责同志、员工进行了座谈，详细了解地方储备粮轮换进展及仓容、储存状况，同时就降低储备粮运作成本、仓房设施维护、仓储工作创新等开展交流和探讨。经认真整理，形成了以下调研报告：

一、我区地方储备粮基本情况

（一）地方储备粮品种不断优化。自建立储备制度以来，我区的地方粮食储备规模已由2013年以前195万吨扩大到245万吨。储备粮品种结构进一步优化，调整优化自治区本级储备粮品种结构，增加优质稻储备，减少普通稻储备，稻谷和小麦等口粮品种库存比例超过90%，优先保证口粮安全的要求，同时建立玉米储备，稳定饲料等工业用粮需求。建立有成品粮油和小包装粮油储备，以满足粮食应急供应的需要，提高应急保障能力。粮食储备布局总体趋于合理，基本上与经济发展水平、人口密集程度、流动数量及粮食供求形势和国家宏观调控相适应。为了深入贯彻落实国家粮食安全战略和中央的一系列决策部署，加快构建国家粮食安全保障体系，落实维护国家粮食安全的责任，粮食安全省长责任制出台后，中央将地方储备粮管理列入考核范围。各市、县（区）为了管好本级储备粮，当地政府出台了相应的管理办法制度。自治区人民政府将落实市县级储备列入了对市政府的绩效考核，市政府将落实县级储备列入了对县级政府的绩效考核，层层抓落实。通过政府出台管理办法、监督考核制度，落实地方储备粮得到了有效保障，自治区、市、县三级储备规模落实到位。

（二）地方储备粮管理日趋规范。一方面，地方储备粮管理有较好的制度支撑。2005年自治区政府出台了《广西壮族自治区储备粮管理办法》、2016、2018年又进行了修订；粮食安全省长责任制出台后，中央将地方储备粮管理列入考核范围。各市、县（区）为了管好本级储备粮，当地政府出台了相应的管理办法制度，为粮食部门依法履行职责提供了法制基础，规范了地方储备粮的管理与运作。目前，我区的地方储备粮实行分级储备、分级管理，即自治区、市 、县三级储备制度，粮权分属自治区和市、县人民政府。市县储备粮规模由自治区下达，由市人民政府分解到县，各市县可根据当地实际，适当增加本级储备粮规模。自治区储备粮的日常管理工作由广西壮族自治区储备粮管理有限责任公司负责。自治区本级储备粮管理自2011年推行分片监管方式以来，通过监管机构、经费和责任“三落实”，实现自治区本级储备粮库存管理工作全面监管，不留死角。另一方面，地方储备粮建立了有效轮换机制。2016年，自治区粮食局、发展改革委、财政厅、中国农业发展银行广西区分行联合出台《广西壮族自治区本级储备粮轮换管理暂行办法》，各市也根据本地实际情况并参照自治区的办法制定了本级储备粮相关办法。轮换动用根据粮权由自治区、市、县自行决定，轮换的方式主要有网上竞价交易、定向供应和轮换动态管理。目前自治区级储备根据品种不同有三种轮换方式：对普通早中籼稻采取计划轮换管理方式，轮出网上竞价交易，轮入从直补订单收购粮食划转解决，盈亏由财政承担；对普通晚籼稻和优质稻采取半动态轮换管理方式，轮出由承储企业申请并经批准后销售，轮入从直补订单收购粮食划转解决，盈亏由承储企业承担；对小麦、玉米、成品粮、食用油采取动态轮换管理方式，在自治区核定的承储规模内，在品种不变、储存地点不变、库存成本不变的前提下，承储企业按相关规定自主开展轮换。轮换盈亏由承储企业承担。

（三）地方储备粮基础设施条件逐步改善。近年来，在国家的大力支持下，自治区财政每年安排5000万元专项资金支持区、市、县（区）中心粮库建设。据统计，2012年以来全区粮食仓储设施建设共得到中央和自治区专项资金超过4亿元，仓房维修改造资金超过2亿元，目前，全区入统粮食仓储企业粮食标准仓容950万吨，其中完好仓容855万吨；其中地方国有粮食企业标准仓容为575万吨，其中完好仓容为480万吨。由于中央、省级财政资金的投入，带动了全区粮食仓储设施建设，地方粮食仓储条件及功能得到进一步改善和提升，为地方储备粮集中规模储存、竞争承储提供了良好的物质基础，储备粮承储企业大多综合运用机械通风、粮情检测等储粮技术，基本实现了仓房标准化、设施机械化、储粮科学化。特别是自2010年始，在直属粮库进行充氮储粮技术试点工作，目前已经全面覆盖10个自治区直属储备粮库，此外南宁、桂林、梧州、北海、防城港、贵港、玉林、百色等市县中心粮库也积极推广实施充氮气调储粮技术。目前，全区地方国有粮食仓储企业应用充氮气调储粮技术仓容121.4万吨，占全区地方国有粮食企业标准仓房仓容的21.1%，为地方储备粮安全管理提供了很好的技术支撑。

二、存在的主要问题

（一）新一轮机构改革对市县储备粮管理职能有弱化。一是机构设置降格弱化，人员编制减少。目前，全区市县级行政机构改革基本完成，绝大多数市级粮食储备管理机构（南宁市、来宾市除外）和所有县级粮食储备管理机构全部并入市县发展改革委（局），虽然有的市在发改委加挂粮食和物资储备局牌，但市县级发改部门大部分均只内设2个科室（股室）负责粮食和物资储备工作，编制数大部分均有所减少。以百色为例，机构改革后，市县级粮食局完全并入市县级发改部门，原市粮食局班子两位副局长任市发改委党组成员、副主任，内设粮食与物资储备科、粮食流通管理科两个科。部分县区发改局副局长兼任粮食和物资储备局局长，县级发改局内设1-2个股室，相应的负责粮食和物资储备工作的人员更少。二是人员年龄结构老化。粮食流通体制改革后，相当多的年轻人离开了粮食企业，此后很长的一段时间内，企业没有新进人员，企业人员逐步老年化。据统2018年全区粮食从业人员年龄结构看，35岁及以下11485人，占总数的34.7%；36岁至45岁的9507人，占总数的28.73%；46岁至54岁的7492人，占总数的22.64%；55岁以上的2001人，占总数的6.05%。以百色粮食储备库为例，现有在编职工14人，男6人、女8人，其中40岁以下2人，40岁至50岁10人，50岁以上2人。三是专业人才匮乏，人员学历、素质偏低。由于大多数粮食仓储企业均远离市县中心，一般均设在郊区郊外，交通生活不便利，对人才的吸引力不强，特别是基层仓储企业，经常遭遇到招不到新人或是招到却留不住人才的困境。据2018年全区粮食从业人员学历结构看，研究生410人，占总数的1.24%；大学本科4153人，占总数的12.55%，大学专科6838人，占总数的20.66%；中专5509人，占总数的16.65%；高中及以下13575人，占总数的41.02%。

（二）地方储备粮竞价流拍轮换亏损现象较严重。我区储备粮储备品种为稻谷、玉米和小麦，其中稻谷主要为普通稻，入库成本基本在2800元/吨以上。近几年，由于国家储备稻谷加大了去库存力度，加上受市场消费需求的变化影响，消费选择转向为优质大米，而低端大米的需求不断减少。我区储备普通早稻出库拍卖的底价只有1800元至2100元/吨，拍卖价格已经明显低于国家最低收购价格，轮换价差高达七、八百元/吨，地方各级财政负担沉重。据了解，近年来各地储备粮轮换拍卖成交率普遍很低，自治区储备稻谷成交率也呈下滑趋势：2017年10月成交率为79.44%，2017年12月为成交率68.15%，2018年1月成交率为10.85%，2018年5月成交率为0.29%。据统计，2019年以来，南宁国家粮食交易中心每月都组织一批储备粮拍卖，截止2019年6月30日，共组织拍卖6次，委托拍卖数量约43.2万吨，成交约22万吨。其中2015年产稻谷14.4万吨、入库成本2860元/吨，2016产稻谷7.6万吨、入库成本2840元/吨，销售亏损约2.04亿元。以百色市本级地方储备粮轮换为例，自2014年开始市本级储备粮轮换亏损约70万元，2017年亏损约300万元。2018年全市储备粮流拍200多次，仅完成年度轮换计划的60%，而轮换亏损则超过500万元，市级2910万元的粮食风险基金早已经超支。当然，粮食品种及质量在一定程度上也会影响成交率。如2018年4月田阳县储备的优质稻以2660元/吨成交，远高于其他同期销售价格。桂林市临桂区、容县和玉林市福绵区的储备粮因品质好、定价合理，均在首次交易时全部成交。而有的地方储备粮，即使南宁交易中心工作人员积极向客户推销宣传，但客户仍无意上网采购，反应出粮食储备品种及质量仍是制约轮换竞拍的一个重要因素。

（三）地方储备粮的相关政策亟需完善。近年来，由于粮食连年增产丰收，粮食库存充盈，且受国外进口粮食冲击，市场粮价低迷。而我区一直执行的是国家最低收购价政策，收购价格高于市场价格，储备粮收购和库存成本远远高于轮换销售价格，储备粮轮换处于亏损状态。2014年我区地方储备粮规模增加后，国家有关部门并未相应增加粮食风险基金，致使我区粮食风险基金严重不足，特别是我区经济相对落后，财政收入少，且各地财政状况差异大，无法保证储备粮保管费用等开支需要。据测算，全区粮食风险基金缺口约4亿元，影响储备粮管理工作的深入开展。据测算，预计短期内粮食市场价格倒挂的现象将难以改变，2019年计划轮换自治区储备稻谷50.20万吨，如销售完成，按现行拍卖价格测算，2019年初至2020年3月，预计亏损3.65亿元。以2017年为例，由于当年粮食风险基金不足，对种粮农民直接补贴2亿元无法在粮食安全风险基金中予以安排，而是从自治区财政预算中安排。另外，就是农发行信贷要求日趋严格，对直补订单优质稻收购和储备，农发行要求本级财政对此要全额“兜底”，否则信贷资金不予全力支持。随着粮价上涨，收购成本大幅增加，利息支出成倍提高，导致保管费用缺口较大，这些因素都将影响地方储备粮安全。

（四）粮食储备基础设施建设还不能适应现代化储粮要求。储备粮基础设施是完善地方储备粮体系的重要物质基础。目前，我区除自治区级储备粮基础设施较好外，市、县储备粮储存库点设施条件相对落后，仓库陈旧，布点分散，储存规模小。近年来我区在国家粮食和物资储备局大力的支持下，加强粮食仓储设施建设及维修改造，全区粮食仓储设施得到了很大的改观。但我区是后发展地区，财力有限，与国内先进省份相比，我区的粮食仓储设施建设任务仍很艰巨。据统计，我区地方国有粮食企业标准仓房中，需大修仓容58.2万吨，待报废仓容35.4万吨，分别占10.1%、6.2%；待大修和待报废合计93.6万吨，占16.3%。我区地方国有粮食企业标准仓房中，上个世纪（1999年及以前）建成的为204.7万吨，占我区地方国有粮食企业标准仓房仓容的42.4%，其中一半以上仓容是上世纪八十年代及以前建设的，对储备粮的储存存在安全隐患。特别是随着我区粮食产业的加快发展，以“广西香米”为代表的优质稻米产业仓储需求量不断增长，而我区又相对缺乏低温和准低温粮库，对以打造“广西香米”品牌为代表的粮食产业，增加优质稻谷品种储备极为不利。同时，我区粮食产业园区建设远远落后于全国兄弟省区的水平，特别是我区5个国家级粮食物流节点建设至今只有南宁一个节点动工。已经动工的广西（中国—东盟）粮食物流产业园区建设因前期手续等问题，项目建设进度较慢，加之项目建设投资数额大，回收周期长，面临资金压力较大。

三、几点建议

当前，我区正在按照“建设壮美广西、共圆复兴梦想”的总目标总要求，着力构建“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局。受农业结构调整和城镇化发展等因素影响，我区粮食播种面积和粮食自给率呈现持续下降态势，产消缺口进一步加大，粮食供给将长期处于紧平衡状态；受种粮成本增加的影响，粮食价格将趋升，粮食保供应、稳价格将面临较大压力，粮食安全形势不容乐观。因此，加强地方储备粮管理工作，不断改善仓储条件、提高集中管理程度、优化储备粮品种结构、增强应急反应能力、强化粮食流通管理，对于提高政府调控市场能力，确保全区粮食安全具有重要的意义。

（一）强化底线思维，全面落实地方储备粮安全责任。守住管好“广西粮仓”，责任重于泰山。粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。围绕确保国家粮食安全这个中心，做好储备粮管理工作，是粮食和物资储备行政管理部门的重要职能。粮食安全省长责任制是贯彻国家粮食安全战略、确保粮食安全的一项基本制度。2014年出台的《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》全面、系统明确了各级在粮食安全方面的事权和责任，并对强化保障措施和监督考核提出了明确要求。各级粮食、财政、农发行等部门和单位要按照各自的工作职责，加强对储备粮的监督管理，加大违法行为的查处力度。要加强地方储备粮的日常监管，通过定期检查、专项检查和抽查等方式，依法加强对地方储备粮承储企业的监督检查，进一步完善库存基础管理制度，严格执行储备粮轮换制度，确保在规定时间内完成自治区市县三级储备粮的轮换，如期完成年度绩效考核任务。

（二）优化品种结构，主动破解储粮轮换亏损问题。当前，我区正在加快发展“广西香米”产业，大力打造“广西香米”区域共用品牌，自治区层面相继出台《关于加快推进农业供给侧结构性改革 大力发展粮食产业经济 切实保障粮食安全的实施意见》《关于加快推进“广西香米”产业发展的实施方案》等政策文件，力争用3到5年的时间，带动广西优质稻种植面积达到1000万亩左右、优质稻产量达到400万吨左右，带动农民增收20亿元左右，把“广西香米”打造成为享誉全国的知名品牌。2019年，我区继续实行稻谷补贴与储备粮订单收购挂钩政策，在保持自治区本级储备粮规模不变的基础上，调整优化自治区本级储备粮品种结构，减少普通稻转储和小麦储备规模，增加优质稻和玉米储备规模，进一步夯实粮食宏观调控能力。从稳定粮价和提高储备粮经济效益的角度来看，就要进一步调整优化储备粮品质和结构，重点储存优质品种，特别是稻谷，改变以往以储存普通早籼稻为主的做法，储存符合口粮消费需求的优质稻品种，增强储备粮的市场调节功能，不断完善提升优质稻储备效能，减轻储备粮轮换压力，保证储备粮平均库存不超规模，减少普通稻轮换销售造成的亏损，减轻财政负担，为服务“广西香米”产业发展提供坚实的粮源基础。同时，继续争取国家增加我区粮食风险基金规模，并提高对我区的补助标准。

（三）强化监督管理，切实保障地方储备粮正常轮换。加强储备粮轮换管理。根据宏观调控需要和市场需求情况，适时安排自治区稻谷竞价销售。承储企业严格执行《自治区本级储备粮轮换管理暂行办法》，合理把握储备粮油的轮换时机和销售节奏；承储单位要有大局意识，经济效益要服从于社会效益，严格执行销售轮换计划，及时充实库存；要增强服务意识，严格按规定出库，保证销售工作顺利进行。通过各方密切配合，既要保证供应、稳定粮价，又要按规定的储备规模控制好储备粮库存。不断加强各项扶持政策落实情况的监督检查。要采取约束性措施，加强监督检查，确保利息补贴、轮换补贴、保管费用以及信贷资金得到有效的落实。要进一步强化对企业交易行为的监控和预警，交易前做好市场准入条件的审核，交易中做好对非正常交易价格波动等市场行为的监管，努力提高监管效率和预警能力，充分发挥12325全国粮食流通监管热线对粮食交易市场的监管作用，防止影响地方储备粮正常轮换运作和全区储备粮安全的情况发生。

（四）加强设施建设，夯实地方储备粮安全根基。科学统筹安排，加大基础设施投入，建立对粮食流通基础设施投入的稳定支持政策，进一步优化市县储备粮布局，通过提高企业承储条件，采取竞争承储等措施，让地方储备粮向好库集中储存。着力推进粮库存信息化建设，突出是要加快广西（中国—东盟）粮食物流产业园区建设，做好粮食仓储设施智能化升级一期工程测试应用工作，力争今年全区84个粮库智能化管理平台全部投入使用。同时，要统筹推进智能化改造项目二期建设，实现与区级平台的互联互通，初步形成应用功能框架，智能决策、可视化等综合性功能具备基础，业务和政务形成信息系统，逐步做到全系统“一张网”，真正建成广西粮食仓储信息化基础设施体系。自治区和市、县财政应分级从预算内合理安排地方配套资金，支持加大推广绿色储粮技术，逐步改造建成准低温库，以满足粮食储存安全和保持品质要求。