粮食安全保障法的立法背景、总体思路及主要制度考虑

2024年中央一号文件提出，以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线，以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，打好乡村全面振兴漂亮仗，绘就宜居宜业和美乡村新画卷，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。确保国家粮食安全是底线，也是我们一以贯之的大政方针。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过的粮食安全保障法，为深入实施国家粮食安全战略、建立完善粮食安全保障制度体系、更好守住管好“天下粮仓”提供了专门法律保障。

一、制定粮食安全保障法的主要背景

粮食安全是实现我国经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础，是关系全局性的重大战略问题，只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。以习近平同志为核心的党中央高度重视国家粮食安全，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，出台了一系列保障国家粮食安全的政策措施，为保障我国粮食产量连年丰收，解决好十几亿人的吃饭问题打下了坚实基础。我们经过艰苦努力，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了“谁来养活中国”的问题。但同时也要看到，随着经济社会的发展、人口增加和人民生活水平提高，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变，保障粮食安全面临着不少现实问题和挑战。例如，我国耕地资源有限、淡水资源严重不足，粮食生产的刚性约束日益增强；粮食总量充裕但结构性矛盾比较突出；农民种粮比较收益较低，地方抓粮、农民种粮的积极性有待提升；粮食区域产需不平衡加剧，粮食生产、库存向主产区集中等。同时，国际环境错综复杂，国内改革进入深水区，保障国家粮食安全面临许多新情况新挑战。为端牢端稳“中国饭碗”，党中央出台了一系列粮食安全有关政策措施，积极推进粮食生产、储备、流通、加工等方面的改革和发展，积累了行之有效的经验做法，亟需立法予以规范、支持、保障。

十三届、十四届全国人大常委会在往届全国人大常委会将粮食法列入立法规划的基础上，从实施国家粮食安全战略出发，将粮食法调整为粮食安全保障法，列为一类项目。2018年、2019年、2023年中央一号文件对推进粮食安全保障立法提出明确要求。经过多年的努力，不断聚焦粮食安全保障的核心问题，不断明确立法思路，确定粮食安全保障法的名称，并加速推进立法工作。2023年6月十四届全国人大常委会第三次会议初次审议粮食安全保障法草案后，全国人大常委会宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会抓紧开展工作，在一年内完成三次审议，顺利表决通过。

深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作、关于国家粮食安全的重要论述精神，粮食安全保障法以法律形式落实党中央决策部署、推动完善相关具体制度，进一步保障农民利益，满足人民美好生活需要，系统性构建了保障粮食安全的制度体系。

一是落实党中央决策部署，转化为制度规范。习近平总书记指出，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事；必须全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，强化藏粮于地、藏粮于技，也要抓机制保障，做到产能提升、结构优化、韧性增强、收益保障、责任压实。制定粮食安全保障法，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神和有关决策部署，坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，以法律的形式把经实践检验成熟的政策措施和制度成果转化为法律规范，成为国家意志和社会行为准则。

二是坚持问题导向，顺应发展需要。深入总结党的十八大以来粮食安全领域改革成果，广泛听取各方面意见，针对粮食安全领域存在的耕地利用、粮食储备流通加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，有针对性地建立和完善相关工作制度，健全粮食安全保障责任制，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力。同时，为应对粮食安全面临的新情况新挑战，提升制度的系统性、整体性、前瞻性，全方位夯实粮食安全根基。

三是尊重农民主体地位，调动种粮积极性。促进农民增收，难点在粮食主产区和种粮农民。在政策上，要考虑如何提高粮食生产效益、增加农民种粮收入，实现农民生产粮食和增加收入齐头并进，不让种粮农民在经济上吃亏，不让种粮大县在财政上吃亏。保障14亿多人的粮食安全，必须回答好谁来种地的问题。粮食安全保障法明确国家建立健全粮食安全保障投入机制和粮食生产者收益保障机制，给农民吃上“定心丸”，让农民种粮有利可图、让地方抓粮更有积极性。

四是满足多元发展需要，更好保障消费需求。人们每天消费的食物，有相当大的部分是直接来源于农业的初级产品，要从源头上确保农产品质量安全，抓住粮食供给宽松的有利时机，推行绿色生产方式。习近平总书记指出，现在讲粮食安全，实际上是食物安全。老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念。粮食安全保障法提出构建多元化食物供给体系，明确国家粮食安全既要保数量，也要重质量，确保人民群众吃得安全放心，真正走质量兴农之路。

三、制定粮食安全保障法的主要制度考虑

粮食安全保障法对耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约和监督管理等作了比较全面系统的规定。概言之，可以从四个方面把握粮食安全保障法的重点内容：

（一）“为耕者谋利”，让农民种粮有利可图、让地方抓粮更有积极性

对于保障粮食安全，首先要解决“谁来种地”的问题，关键是如何在保障粮食安全的同时确保农民增收、维护好农民生产经营自主权。这是粮食安全保障法制定过程中重点研究的问题之一。近年来，为鼓励粮食生产和耕地保护，各地积极落实耕地地力补贴、一次性种粮补贴、耕地轮休补贴、农业保险保费补贴等扶持政策，取得了明显效果。粮食安全保障法明确国家健全粮食生产者收益保障机制，促进农业增效、粮食生产者增收。一是规定省级以上人民政府应当通过预算安排资金，支持粮食生产；国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度，调动粮食生产积极性。二是规定国家完善政策性农业保险制度，鼓励开展商业性保险业务。三是规定以健全市场机制为目标完善农业支持保护制度和粮食价格形成机制。以法律形式确定价格、补贴、保险三项重要保障制度。

（二）“为业者护航”，促进粮食产业高质量发展，增强国家粮食安全保障能力

习近平总书记指出，我们要善于用好国际国内两种资源、两个市场，但保障粮食等主要农产品供应能力必须牢靠地建立在我们自己身上。做强做优我国的粮食产业是保障国家粮食安全的重要一环，这既要充分发挥市场作用，也离不开政府的有效调控。从支持、规范、保障粮食从业者的角度：一是规定采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障，完善粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售协同保障机制，建设国家粮食安全产业带；二是规定引导金融机构合理推出金融产品和服务，为粮食生产、储备、流通、加工等提供支持；三是规定支持粮食领域基础研究、关键技术研发和标准化工作，促进科技创新成果转化和先进技术、设备的推广使用，提高粮食生产、储备、流通、加工的科技支撑能力和应用水平；四是规定国家加强对粮食市场的管理，充分发挥市场作用，健全市场规则，维护市场秩序，依法保障粮食经营者公平参与市场竞争；五是规定国家鼓励和引导粮食加工业发展，重点支持在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区发展粮食加工业。从政策引导、技术服务、金融支持、营商环境等多方面、多链条为粮食从业者保驾护航。

（三）“为食者造福”，让消费者吃得放心、满足多元化消费需求

保障农产品供给，既要保数量，更要重质量，这是最基础的要求。要在抓好粮食数量安全的基础上，以更大力度抓好粮食质量安全，让人民群众吃得安全放心。一是在总则中明确规定构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系，包括提升粮食质量安全。二是规定承储政府粮食储备的企业或者其他组织应当执行储备粮食质量安全检验监测制度，保证政府粮食储备符合规定的质量安全标准、达到规定的质量等级。三是规定粮食加工经营者应当执行国家有关标准，不得掺杂使假、以次充好，对其加工的粮食质量安全负责，接受监督。四是规定粮食生产经营者应当严格遵守有关法律、法规的规定，执行有关标准和技术规范，确保粮食质量安全；政府应当依法加强粮食生产、储备、流通、加工等环节的粮食质量安全监督管理工作，建立粮食质量安全追溯体系，完善粮食质量安全风险监测和检验制度。从宏观要求到具体制度，筑牢粮食质量安全防线，压实政府监管责任。在此基础之上，规定保障国家粮食安全应当树立大食物观，构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求；鼓励和引导粮食加工结构优化，增加优质、营养粮食加工产品供给。

（四）“守大国粮仓”，落实党政同责要求，压实政府及其有关部门责任

端自己的饭碗、装自己的粮食是底线。粮食安全保障法明确国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责。“党政同责”的要求入法将更加强化各地一把手的粮食安全保障责任。地方政府承担具体责任，主产区、主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端、责任要一起扛。为全面压实粮食安全保障责任，规定了政府及其有关部门编制规划、建立投入保障机制、建立监测预警体系、加强质量监管等方面的具体义务。同时，“为耕者谋利、为业者护航、为食者造福”的真正落地见效，更离不开政府的积极作为，需要依靠政府将政策法律转化为实际行动，调动社会各方积极参与保障国家粮食安全。

粮食安全保障法于今年6月1日起实施。这部法政策性强、内容丰富、涉及主体广泛，需要不断完善配套政策，营造良好的社会氛围，共同推动贯彻实施，筑牢粮食安全根基。